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雅安归来——四川芦山地震应急的几点启示
发布日期:2013-05-27

 

 
中国地震局副局长 修济刚
 
   
 
  概况:
 
  交通管制是应急救援初期的关键措施;
 
  搜救不留死角,不放弃一丝希望;
 
  志愿者参与救灾的喜和忧;
 
  统一协调指挥的重要性;
 
  必须保证通讯畅通;
 
  救援队伍的组织与保障;
 
  农村自建房急需指导和管理;
 
  防震减灾教育必不可少;
 
  安置和恢复重建之实事求是。
   
        2013年4月20日8点零2分,在四川雅安芦山县境内发生7.0级地震。按照地震烈度划分,有明显破坏的6度以上地区为18682多平方公里,其中9度极震区约208平方公里,涵盖了芦山县境内的龙门、双石、清仁、宝盛和太平五个乡镇。
 
  自2008年四川汶川8.0级地震之后,各级政府、部门更加重视应对突发灾害事件的工作,制定了不同层级的应急预案。概略观察分析,这次地震的应急工作,吸取了一些汶川地震应对的经验教训,许多地方有了很大的进步。但是,由于地震后应对工作复杂、多样、面广、急迫,所以还有许多方面需要认真反思总结。
 
  破坏性地震发生后的应急工作,核心点是按照党中央十八大的要求,体现"以人为本"的精神,采取各种迅捷高效的措施,合理安排好各项应急救援行动。震后十余天的应对期是关键时段,涉及面很广,这里仅就其中几个问题,做一些介绍和分析,以期对下一步工作和今后的应急准备有所借鉴。
   
 
  
                 4月26日,抢险救灾官兵进村排查。资料图片
 
    一、交通管制是应急救援初期的关键措施
 
        地震发生在上午8点零2分。当我和同事下午4点许到达成都双流机场、驶上成雅高速公路时,发现已经实行了交通管制。离开成都不远的这段,车并不太多,此时民用车辆和民间救援车辆已经不允许上这条高速路,只有持证的救援专用车可通行。横贯高速路的电子显示牌,已经打出了保证抗震减灾道路通畅、鼓励大家齐心合力救灾的字幕。
 
  到了雅安,去芦山县的路因滚石挡道封闭了,因为在通往芦山的路上,多营到飞仙关一段有巨石挡道,有一辆军车出事故,两名战士牺牲、还有几名受伤。此时,所有车辆只能绕道,经过南边的荥经县,向北经过天全县,再去芦山震中。那么,就是说,成都、雅安通往芦山县的道路,这段时间只剩下这一条。
 
  尽管此刻很少有民间车辆,都是救灾车辆,但也造成了拥堵。有救护车、消防车、工程抢险车、运送救援队伍的车、公安、运送抢修机械、甚至拉着挖掘、铲车的大型运输车等等,排成长龙,越走越慢,在双河口附近,车辆终于走不动。这条路并不宽,是县际间的普通公路,只有来回两车道。走走停停,到芦山县城时已经凌晨2点半,100多公里的路,走了近10个小时。
 
  路上,感受到四川群众对灾区的关切之情,走过街镇时,许多群众在街道两侧看着奔向灾区的车辆,有的家门口挂着块自己写的字牌"注意安全,一路平安"。路旁不时有个帐篷,堆着一些瓶装水、方便面等,横幅上写着"青龙镇党员救灾服务站","志愿者服务岗"等等。观望的人群里也可以看到有人举着牌子,写着"救灾志愿者服务站"等。
 
  路上缓慢前行时,电话也不通了,有好几段失去了联系。当时的一个深刻印象是,抗震救灾的一个关键问题是交通的疏导。试想,震中往往交通不便,短时间内,大批车辆人员集中到狭窄的地方,极易造成堵塞,影响救灾行动。
 
  2点多进入芦山县城时,县城里已经到处是救灾车辆,军车、发电车、通讯车,救护车、消防车以及大批的越野车等,排列整齐,让出马路当中的通道,停放在路两侧和中间。我们感受到这次救援队伍行动之快,集结之迅速,超过以往的历次救援行动。
 
  我们的临时指挥部设在县消防队旁边的一处空地上,露天拉着电灯,排开桌子,开了第一次现场指挥部的会议,开始了现场指挥部的工作。
 
  两天后,交通秩序明显好转,措施更加严格。
 
  芦山县城,位于川西山地,县城所在地芦阳镇,是相对大些的坝子,往南通往外部只有一条路,十几公里到飞仙关。往北通往极震区龙门、宝盛、太平几个乡的路也是一条,"串联"起这几个乡。去双石镇、宝兴县方向,也都是狭窄的县乡公路。大量的救援车辆,首先要去这些极震区去抢险、救人,可见,交通疏导成为多末重要的问题。
 
  后来,从县、市、省三级有关领导那里了解到,这次的一些果断措施,非常有效,有力保障了救灾行动的科学高效。
 
  公安厅长、副省长侍俊,负责协调这次应急交通的重大问题。20号地震之后,中午前已经实行了管制,限制了民间车辆进入通往雅安的高速。在雅安经多营去芦山县的这条捷径,一天后"搬"掉地震后滚落的巨石后,成为救命的咽喉要道。
 
  侍俊的想法很清晰,他在汶川地震时是阿坝州的州委书记,处理汶川地震积累了经验。他说,地震后关键是两点,一是交通通畅、二是救人,其它先往后排。由此,一、两天稍有点乱之后,大量运送物资的车辆被拦截停留在名山县境内等候,不许进入芦山县城,只允许带着工具的救援战士、各种救援队伍进入,因为震后第一要务是救人。再有就是根据实际情况,考虑到通往极重灾区乡镇的道路就那么一条,乡镇村子里没有那么多楼房和大型建筑,所以,大型救援车辆没有必要盲目进入,而大型车辆是造成拥堵的一个主要原因。由此,限制大型车辆进入极重灾区,进入的陆续撤出。这几个措施的实施,缓解了交通压力,保障了芦山县城进出的道路通畅,从而保证了后面各种救援行动的进行。
 
  在芦山,也曾经和雅安市、芦山县的有关领导谈起此事,都觉着必要,认为省里的果断决策是合适的,社会和群众也是能够理解的。最初三天,市、县通行证都不好使,但确实很快改善了交通秩序。
 
  这次地震在交通管制方面的经验教训是,管制是必须的,时间还应该再提前些,应该在震后立即实施。造成初期拥堵的原因是地震后两三小时内,已经有各种车辆奔赴灾区,其心善哉,可是盲目进入,给交通带来麻烦。第二条经验是,进入灾区要有顺序,在保证交通通畅前提下,先救人,再顾及生活。运物资的让道给救人的。当地的灾情不需要太多重型机械和车辆,就要限制。
 
  芦山地震再次告诫我们--保证交通畅通至关重要。
 
  二、搜救不留死角,不放弃一丝希望
 
  一次破坏性地震之后,首先是搜救被压埋的人员。经过国内外多次地震的情况统计,强烈地震之后,70%的压埋人员是通过自救逃生的,20%左右是由周边人员互救脱身,大约10%左右被压埋较深,需要专业救援才行。
 
  这次地震,虽然在强烈地震中算低的,但也造成较大面积的破坏,7度以上地区近5600多平方公里,在此范围内都有可能造成人员的伤亡。地震后,由震级估算和灾害预估,死亡人数至少在百人以上,根据预案,救援人员迅速奔赴灾区实施救援。
 
  这次地震的极震区,主要在芦山县的五个乡镇,几十个村子。而乡镇的大型建筑较少,坍塌的楼房不多,倒塌的主要是老旧房屋,所以大型的废墟不多。
 
  陆续在现场搜救的部队和各行各业的专业、业余的直接参加救援的队伍,到25日时,还保留着一万多人的规模。雅安市的廖副市长、芦山县范书记、以及国家救援队的尹领队等在一起研究时,已知除了失踪24人外,常驻人口全摸排清楚了。只是流动人口、旅游人员或者志愿者的情况不明。
 
  这种情况下,搜救人员继续入村进户,仔细搜索,拉网摸排,对各处坍塌废墟做检查,不留一处死角。
 
  地震三天后,包括国家救援队在内的部队、地方搜救人员继续排查。此时,基本已经没有新的伤员救出,统计的死亡人数也逐渐趋于稳定,稳定在190几人左右。但按照指令,仍然继续排查,为什么呢?
 
  一般人在压埋状态下存活的时间是7天,所以,为了不放弃任何一丝希望,救援行动要持续到7天以上。一方面,部队在村镇巡查,仔细搜索,同时帮助受灾群众整理废墟、找一些存折、贵重物品、粮食,帮助搭帐篷,安置群众等等;另一个很重要的方面,就是稳定社会,稳定人心。受灾之后,群众看到解放军在这里,就会感受到政府的关心和救助,心里是踏实的。从国务院到省、市、县政府,统一政令,地震后坚持搜救排查,一直到7天。虽然这次地震的规模远不能和2008年汶川8级地震比,但也属于强烈地震之列,依然将搜救行动持续了一周。到4月27日8点02分,全省举行了哀悼仪式,为在地震中遇难的同胞默哀三分钟。同时,也将地震后的救援行动由救援转为重点安置群众的阶段。
 
  后来,我们在现场概括了几点。在破坏性地震发生后,应急工作对策的顺序是"三生",即先生命,再生活,再生产。救援阶段,也就是抢救生命的阶段,是震后的第一阶段。
 
  这次地震的搜救工作,高度体现了"以人为本"的原则,不放弃任何救人的机会,即使在表面上基本查清、筛查多遍的情况下,仍然坚持,直到生命能维持的极限时间之后才结束。
 
  三、志愿者参与救灾的喜与忧
 
  地震发生后,有许多的志愿者立即驱车前往灾区,参加抗震救灾行动、发挥了很好的作用。但在灾区考察,和村镇干部交谈后,发觉这里也是有喜有忧。
 
  先说喜。志愿者活跃在灾区各个地方,或者参加救援,或者作为慈善行动发放救援物资。这些救援物资,丰富多样,弥补了政府发放救济应急物资的不足,特别是时间上、范围上、物品的多样化上,都是政府发放不好比较的。
 
  4月22日,在龙门乡古城村月光三组,遇到在这个村子蹲点的县工作组的人,分别来自县森林公安、农业局等部门,他们在地震后下来负责协调这村的抗震救灾工作。现在政府发放救灾物资,主要是食品,方便面和水。他们说,政府组织发放食品,只是保证基本生活需要的,但不时有私人或企业的救灾物资发放车辆经过,凭感觉和印象临时停车,给围上来的群众发物品。有利的地方是,这些自由发放救灾物品的集体和个人,一般是看到灾情比较重和人比较多的地方停下来,临时发救灾物资,发一些,再继续走,可以弥补一些政府救济发放的不足。
 
  但是,这种随意的发放,使得群众有的拿到有的拿不到,有时候群众形成误解。这种心态使有的受灾群众指责政府发得太少、太一般,不知道政府发的救济物资是基本的,而志愿者和志愿企业发的五花八门。所以,志愿者发放物品的弊端是物资发放有的时候不平衡。
 
  所以,震后初期几天,乡镇村干部的一项很重要的事是协调群众和上级政府、发放物资的志愿者、企业的关系。政府发救济没问题,搞慈善的来了随意发放最不好办。
 
  三天后,由于交通管制,许多志愿者进不了灾区,发放物资逐渐统一管理,秩序就好多了。
 
  另外,参加救援的志愿者们,在第一时间来到灾区,但许多人不具备技能也没有合适的工具,只有热情和勇气,这样没能发挥出最好的作用,反而增加了交通的拥堵。
 
  这次地震也提出了如何更好地引导志愿者参加救援行动、参加物资发放工作的问题。既要吸纳参与、发挥作用,又要协调有序,作为政府救援、扶助行动的有力补充。真正做到帮忙而不添乱。
 
  一是发放物资方面,还是要允许志愿者个人或企业集体到灾区直接发放救济物资,但最好和乡镇或村委会联系,协调指导发放,以做到合适和平衡。比如,在宝盛乡的玉溪村就是这样,村里有二十来个临时居住点,志愿者发放物品时,尽量做到每个点都走到。
 
  二是今后地震发生后,可能会很快实行交通管制,许多志愿者会难以自由进入灾区。此时,应该建立备案报告机制,交通管理部门会根据需要适当放行。这个事情希望引起政府部门的重视。在灾区实行交管后,要有个部门牵头,登记志愿者,和交通部门联系适度放行等问题。
 
  四、救援统一协调指挥的重要性
 
  地震救援安置的初期行动,还有一条很好的经验,就是救援物资的统一调配。
 
  这次和汶川地震的情况有所不同。汶川地震涉及的范围广、人多,灾害覆盖面积特别大,这三点都是无法比的。这次地震的救援特点有什么呢,一是极重灾区主要在乡镇农村,二是到达这些村镇的道路交通就那么一、两条,而且是县乡级公路。三是此次地震后,物资供应充沛,集结在芦山县境外,比如名山县,有时候集结达 500辆之多。
 
  在最初几天,来自民间的志愿者按照汶川地震时的做法,第一时间到达灾区,发放物资给受灾群众,起到了很好的补充作用,但时间长了,不利于平衡与协调。
 
  三天后,逐步规范,根据这次地震的上述三个特点,采取统一协调配置的方式。我到太平镇时,韦镇长告诉我,所有安置情况由乡镇组织协调。需要什么,就给县里打电话,县里安排就送来了,比如,需要多少帐篷、瓶装水、食品,等等。县指挥部会按照人数和乡镇提出的需求来派送。而县指挥部的调用物资,也不在本县,有好几百辆车的物资停在名山县等地待命,需要时就开进来送货。省指挥部保证交通通畅,保证物流供给,县里统筹全县安置,乡镇直接提出需求。救灾秩序很快地形成了,志愿者自行供应救灾物品得到引导和调控。所以,几天后,各村的帐篷就都到位,满足需要了。分发的瓶装水也避免了浪费。汶川地震时由于大量方便面、矿泉水的无序发放,在有的地方造成很大浪费。这次的统一调配物资模式,避免了大量浪费现象。
 
  所以,安置的时间实际上很短。随着搜救工作继续进行,安置阶段还未完全展开时,许多乡镇的安置已经基本就绪了。
 
  这应该成为芦山地震的一条很好的经验。即,确保交通通畅的前提下,统一采取物流模式配置救灾物资,统一指挥协调,避免多头管理。
 
  这次还有一个科学救灾的情况,就是除了和救灾有直接关系的国务院、省、市领导,和相关部门的领导之外,其他的领导都不以慰问、考察等名义到灾区来,从而为抗震救灾提供宝贵的交通资源和人力资源,专心投入救灾行动中去。这是非常好的、非常科学的救灾行动。大家都在以各种不同的形式来关注和支持着救灾行动,而不是一定要到现场才行。
 
  五、必须注意保证通讯畅通
 
  地震发生后,发现芦山县通往宝兴县的路断了,通讯也中断,情况不明。这使得救灾行动多了几分忧虑。待芦山县境内的重灾区已经基本清楚时,唯宝兴县还是不清楚。一些救援人员徒步翻山到达灵关镇,进而到宝兴县城。救援队还派直升机运送伤员和投送物品。后来发现,宝兴通讯虽断,但并没有形成像芦山境内的极震区那样的9度区。所以,通讯不灵使得救援信息不灵,使得救援队伍调配受到影响。教训是,宝兴一个县,此时怎么就找不到沟通联络的任何一种方式呢?
 
  芦山县的太平镇,位于芦山县的北部,从县城去太平,只有一条路,要经过龙门乡、宝盛乡才能到达,途中要经过几处比较险峻的峡谷。地震后,这条路遇到滚石滑坡,也中断了。太平镇的韦镇长是从太平镇派推土机回过头来清理碎石、才把道路打通的。他对我说,实际上中午已经打通了这条路,但县里还不知道路通了。当时镇上通讯全断,无法和县里联系。下午三点,他是用地震后到达这里的雅安市地震局带来的电台,才报告县指挥部道路已通的消息。
 
  这就提醒我们,从应对突发事件出发,虽然县级政府都有了应急预案,但一些设备准备还不到位。应急通讯是非常重要的。尤其是像这些地理地貌复杂的地区,山大沟深,交通不便,发生事情要能够及时和上级、外界联系。一定要有备用的措施。这是经验也是教训。
 
  六、救援队伍的组织和条件保障
 
  4月20日地震发生之后,救援大军迅速集结,当天,在县城已经集中了万人以上的救援力量。这和历次大地震救援速度相比较是相当快的,尤其是几乎全集中到了一个县,道路条件还不好、就那么一条路。
 
  这样的集结,在应急时期过后,仍然需要回顾一下需要注意的问题。我们发现,条件保障极大滞后,考虑得不够周全。
 
  最重要的一条是厕所问题。
 
  几万人露宿在县城,而县城的楼房几成危房,余震频频,房屋里不能住人,所有救援人员都是在空地、马路、草坪各自安营扎寨,厕所成为大问题。
 
  救援队伍都考虑了吃喝,有方便食品,有矿泉水,这能够抵挡几天,可是如厕问题忽视了。两天后环境已成为问题。
 
  21日晚,汪洋副总理召开基层同志座谈会,听取对抗震救灾的意见建议时,也有人提到这个事。后来民政部当场表示把成都的帆布围挡临时厕所尽数调来。
 
  几天后,陆续调运一些临时厕所,再建一批临时厕所,开放一些楼房里的厕所,才凑合满足基本需求。
 
  这也是一条经验。救援队伍来自四面八方。军队成建制地参加救援,有丰富的野战经验,后勤保障不是问题。主要来自地方的各种救援力量,其后勤保障很差,又没有专门协调的综合部门考虑这个事,小事成为大事。这又不是真正的野外行军打仗,县城作为一个营地集中的地方,如厕问题小事不小。
 
  在县城,还有许多到灾区的服务队伍,都是临时帐篷,有银行、信用社、保险、医疗、物资发放、公安、防疫、等等,还有大量的志愿者服务站。这些救援队伍一般要坚持工作十天到两周左右,也需要一定的后勤服务。而这方面容易被忽视。
 
  在救援队伍出动时,有条件的,应该准备流动厕所。在当地政府的指导帮助下,为救援人员准备营地时,一并考虑临时厕所的搭建。这是非常必要的。
 
  七、农村自建房急需指导和管理
 
  在极震区考察中发现,农村自建房存在大量的问题隐患,明显地缺乏指导和管理。特别是山区群众,抗震意识很弱,建房时以美观省钱为原则,房屋在地震中受损严重,教训深刻。
 
  有的村子里可以看到明显的对比。比如在宝盛乡的玉溪村。比邻三种房子,在地震中的遭遇完全不同。一种是不抗震的,没有柱子,只是二四砖墙,上面盖二层,还探出去很大一块,我们称之为"猴儿顶灯",这样的房子在地震8度以上地区百分百被破坏了。而旁边的同样的房子,仅加了构造柱、圈梁,地震中结构无损,只是填充墙有大裂缝,但可以修复。三是川西风格的穿斗木结构的老房。这种房子颇具抗震能力。地震时整体结构晃而不散,虽然梭瓦很严重,但结构安稳。这种老房子,如我们看到的芦山县太平镇的百年老街、像雅安雨城区的上里古镇等等,都是这样。当地群众看了之后,也恍然大悟。他们讲,建房时想的就是怎么能省点钱。
 
  川西地区,起码我们走到的芦山、天全、名山、宝兴等县,这种无构造柱的、二层的、头大底小的房屋不在少数。
 
  这让我们看到,虽然"农村抗震安居工程"搞了多年,但所涉及的范围、深入的程度,还远远不够。农村居民的抗震意识还很薄弱。这里其实距离2008年汶川地震的震中不过几十公里。汶川地震时这里也属于恢复重建的重点地区,但大量民房加固、修缮或重建时还没有引起足够的注意,说明防震减灾的宣传和管理,在偏远地区和基层,还有大量的盲点和弱点,必须引起高度重视。
 
  尤其在地震活跃的地区,更要抓紧对农民自建房的检查、监督、指导和管理。对工匠做培训,提供合适的施工图纸,充分发挥乡镇在指导管理农民建设抗震房过程中的作用。
 
  在芦山县城,许多楼房也在地震中损坏了。许多是汶川地震后恢复重建的新楼。这里要认真总结设计的合理性。芦山县医院,是汶川地震后,香港援建的一百多个项目中的一个。在这批项目中采取隔震技术的不多,大概十几个,而县医院是其中之一。经历这次地震的检验,县医院基本无损,远胜于附近的其他建筑。这也是采用隔震技术的楼房经受地震实时考验的第一例。为在国内推广这项技术,起了很好的宣传和促进作用。
 
  八、防震减灾教育必不可少
 
  这次地震,显示了学校开展防震减灾教育和训练的重要意义。
 
  例如雅安市田家炳中学,是雅安最好的学校,只有高中。地震时700多学生有序疏散,没有受伤的,只有几个崴了脚,地震后迅速按照平时演练的路线到操场躲避。这个区有7所防震减灾示范学校,这所学校还不是,但平时经常演练。校长万松均介绍说,平时课间操时,就搞疏散演练,学生们对疏散都比较熟悉了。
 
  汶川地震之后,国务院组织的全国范围内中小学"校舍地震安全工程",历时三年,基本完成,全国的中小学校全部排查一遍,或加固、或重建,达到当地的抗震设防标准。这项措施,特别在地震多发地区,发挥了很好的作用。这次地震中遇难的十几名学生中,没有一例发生在学校里。
 
  防震减灾教育和训练,在大学里重视不够。位于雅安的四川农业大学,在地震时有400余人受伤,其中12人重伤,重伤中有5人是跳楼造成的。
 
  和中小学相比,大学的防灾教育就显得薄弱,遇到地震,中小学疏散有序,受伤很少,大学里学生惊慌失措,受伤的人就多。
 
  学校属于人群密集场所,应当高度重视疏散演练等防灾措施,养成习惯。中小学应该像田家炳中学和许多位于四川、云南地区的学校那样,注重平时的常规演练。多次地震都发现,大学是防震减灾的薄弱环节,从四川农大有400多人受伤就可以看出,应该引起各级政府和教育部门足够的重视。
 
  九、安置和恢复重建之实事求是
 
  一次破坏性之后的处置,一般分几个阶段。第一是救人阶段,第二是临时安置阶段,第三是过渡安置阶段,第四是恢复重建阶段。
 
  救人阶段大致要在5至7天。地震之后,一边救人一边就开始安置了。帐篷是最需要的。这次地震,所需的物资有着充分的储备供应,而且统一调配,不挤不乱不浪费。
 
  关键是后面的过渡安置和恢复重建。需要选择因地制宜的合适方案。要多听取当地群众和基层干部的意见。
 
  其实,应该贯彻的一个原则就是"实事求是","因地制宜"。一定要吸取汶川地震恢复重建时的一些教训。
 
  搭建板房作为过渡性安置,虽然是一种选择,但一定要慎重。一是板房需要占地,而山区可用于搭建板房的地很有限;二是费大量材料,将来拆除也很费劲。当地群众有的在讲,如果重建规划快些做,我们宁可在帐篷里多住些日子,坚持一下,直接建新房得了。
 
  其实,也有人建议,因地制宜,是要发挥受灾群众自己的积极性。比如,能否发给农民每户一些木材、油毡等材料,可以在自己家附近就近搭建临时过渡住房,同时筹备恢复重建。而这些材料是不收回的,得到材料的群众可以自己派上其他用场,又不影响环境。
 
  有条件的,可以建一些具有川西特色的,木制结构的穿斗榫卯的房子,既抗震、又有地方文化特色。政府在重建补贴中可以鼓励建这样的房子。
 
  建设一般民居时,要吸取汶川和这次地震的教训,一定要有构造柱,圈梁,改变二层探出的设计习惯。乡镇要审核把关。其实并不复杂,只要认真去做,监管到位,就可做到农村民居具备抗震的性能。
 
  四川大学和香港合作,成立了"灾害与恢复重建"学院。在芦山县,该学院的新任院长顾教授对我说,他提出个恢复重建的新建议。汶川地震后,国家采取的是十八省市对口援助的方式;2010年青海玉树7.1级地震后的重建,采取的是北京市和大企业援助的模式;这次芦山7.0级地震,他建议采取四川省内、汶川地震受灾最严重、恢复重建最有经验的几个县,对口雅安受灾的几个县重建的模式,费用由中央和省政府出,他们出经验教训,指导和帮助受援县。省、市政府还是希望能够有对口援建的措施。恢复重建的经验固然可贵,教训更加应该珍惜和汲取。
 
  从雅安芦山地震现场回到北京后,结合对这次地震应急工作以及地震现场考察工作的分析思考,形成了以上的初步想法和议论,记录在此,以期对今后地震现场应急、科学施救,对农村的抗震设防指导和管理,对防震减灾工作的深入开展有所促进。
 
 
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